鹏元资信评估有限公司 徐培宁
一个有趣的故事
在17?18世纪，英国政府雇佣私人船主将许多犯人送往澳大利亚服刑。起初，英国政府按犯人上船时的人头数给船主付费。船主为了牟取暴利，克扣犯人的食物，甚至把犯人活活扔下海，运输途中犯人的死亡率最高时达到94%。由于是跨海航行，鉴于当时的历史条件，很难监管，欲对其制裁不易收集证据。后来，英国政府改变了付费规则，按活着到达澳大利亚下船的犯人人头数付费。结果船主千方百计的让更多的犯人活着到达目的地，犯人死亡率最低降到1%。
德国经济学家布鲁诺?希尔布兰德（Bruno Hildbrand）把社会经济发展划分为三个阶段，即：以物易物交换方式为主的自然经济时期，以货币作为交换媒介的货币经济时期和以信用交易为主导的信用经济时期，并首次提出，信用经济是一种契约经济。卡尔?马克思曾经形象地指出：要想等到单个资本壮大到能够去完成修筑铁路这样庞大的工程，恐怕这个世界上至今也不会出现铁路。在当今高度发达的市场经济中，快速周转的物流和资金流，都是以信用为渠道和桥梁。正是在这种意义上，市场经济就是信用经济。信用问题是个较为复杂的社会问题，其主要涉及法律和道德两个层面，笔者以为，在复杂的社会经济生活中，法律是治理信用问题的主要手段，是重塑社会信用秩序的基石，而道德对维护社会信用有着不可或缺的辅助作用。
一、信用立法的必要性
（一） 信用立法是维护市场经济秩序和强制约束不规范行为的需要
在市场经济不断完善的过程中，将各种市场经济行为置于法律的规范和制约之下，是保障各项经济行为正常运作的根本依据，也是促进社会经济发展之必须。而在经济活动中建立必要的信用法律，则是对法律法规规范经济行为的补充和延续。这是因为，在任何经济交易活动中，经营者的各种经济行为均是在各自利益驱动下进行的，通过经济活动牟利也是商家和企业生存的需要。如果没有一定的法律约束，市场经济活动中的激烈竞争，会处于无序和混乱的状态，如果没有一定的信用法律为交易双方提供可信任的依据，并对信用资格差和缺乏信用信誉的企业加以制约和处罚，那么在激化市场无序竞争矛盾的同时，更大程度上会造成交易双方经济利益的损害，从而给市场经济的健康发展，带来极大的负面效应。
（二） 信用立法是促进市场经济发展的保障和基础
各种经济交易活动的发生、发展、完成的过程，也是交易双方由最初的建立信任，到维护信任，到最终完成交易活动的过程。交易双方在整个交易活中的任何微小不信任因素，都有可能停滞和断送该交易活动的最终完成。因此，建立了必要的信用法律体系，就有可能在某个交易活动的初始阶段，为交易者选择交易伙伴提供帮助，并可以通过该法律的各种条款，监督和约束整个交易过程，保障交易活动的正常进行，从而促进市场经济的发展。
（三） 信用立法要最大程度地保障企业的利益
建立信用立法制度，将使最大程度保障企业利益不受侵害成为可能，同时也可协助企业在经济交易活动中，能够及时地辨别交易对方的真实面目，从而保障每次交易都能使交易双方获得利益。这是因为企业的各种经济行为均是围绕着企业生存和发展进行的，如果企业的利益能够在每一次经济行为中，不受侵害并获得最大的利益，将会对企业的发展和壮大起到促进作用。反之，如果企业在经济活动中，因对方信用程度的缺陷，而导致受骗上当和蒙受经济损失，那么企业的发展必然受到伤害。尤其是那些交易行为标的较大，各方面投入很多，产生经济效益周期长的项目，如果合作的初始不能了解合作对方的信用程度，也没有一定的法律法规予以信用保障，己方企业又不能及时地加以鉴别，或者在整个交易活动中，为对方所迷惑而过于轻信时，将会不可避免地蒙受较大的损失。轻则企业的正常经济活动受到影响和阻滞，迟滞企业的发展步伐，重则会使企业遭受没顶之灾，甚至断送企业的生存。
（四） 信用立法为惩戒信用违法行为提供依据和保证
市场经济竞争过程中的无序行为，造成了市场秩序的混乱，直接干扰破坏了公平竞争的秩序，同时，带来了很多影响正常经济交易活动的弊病，如三角债、恶性诈骗、随意拖欠货款、任意占用他人财产等等。这种现实的存在，迫切地需要有一定的信用法律法规来加以约束，并对那些信用违法行为予以制裁和惩戒。建立健全信用法律制度，及时对破坏经济秩序和信用违法的行为进行惩戒和制裁，保护大多数企业的经济利益不受伤害，是很有必要的。同时，法律上的完善，也使得惩戒和制约信用违法有了依据，形成有法可依、违法必纠的信用保障制度，有效制止信用欺诈和信用违法现象的泛滥。
二、国际信用立法介绍
（一）征信国际法律介绍
随着经济全球化趋势的日益发展和个人权利保护的国际共识的逐步形成，国际性的个人数据保护公约已成为国际法体系中不可缺少的、重要的组成部分。目前，关于个人信息保护的国际性公约有：OECD于1980年制定的《个人数据的隐私保护和跨国界流动的指导原则》；此后，欧洲委员会于1981年签署和发布了《个人自动文档保护公约》。1990年联合国签署了《个人数据自动化档案指导原则》。上述三个国际性公约的基本目的和基本内容大致相同，旨在保护个人隐私权和人权自由。
欧洲委员会《公约》要求：（a）获取和录入数据必须公正、合法；（b） 保存和使用必须在具体、正当的目的下进行；任何与目的不相符的、超过范围的保存和使用必须禁止；（c） 保持数据信息的准确性，必要时更新数据；（d） 数据保存不能超过必要的时间长度。《公约》要求数据主体应当被及时地、并以合适的形式被告知关于他本人的数据情况。数据主体有权对数据正确性提出质疑、修订和消除的要求。关于敏感数据问题，《公约》规定：种族、政治观点和派别、宗教信仰、健康状况、性取向和刑事起诉等信息禁止被征集，除非所在国家提供适当的法律保护。有关敏感数据和个人知情权的规定在特殊情况下不再有效：（a） 涉及国家安全、公众利益、军事利益和刑事起诉；（b） 为对数据主体进行某种保护或涉及他人的自由和权利时。对于跨国家数据传输，《公约》规定：不允许仅仅以保护隐私的理由禁止数据跨国界传输。但是，每个国家有权根据数据的性质进行具体的规定。
（二） 主要经济发达国家征信立法的基本情况
尽管西方工业国家开展信用征信活动已经有一个多世纪的历史了，但世界各国对信用信息征集活动的立法普遍较晚，完整的立法大多开始于上个世纪90年代。意大利1996年颁布《数据保护法》；瑞典1998年通过《个人数据保护法》；英国1998年颁布《数据保护法》；而西班牙1999年制定《个人数据保护法》。在美国，虽然与欧洲一些国家相比立法较早，但作为信用报告活动的核心法规《公平信用报告法》也晚至1970年才正式颁布。
从世界各国的情况看，多数国家的征信立法主要是针对个人数据的保护，而涉及企业征信的内容很少。美国的《公平信用报告法》中一些条款也涉及企业，但主体是关于个人权利的保护。在欧洲，目前还没有看到针对企业征信的立法文件。这一现象可能与欧美国家的法律体系有关，一些关于企业商业秘密的保护条款已经存在于相关的法律中；另一个原因可能是与企业相比，个人处于更为弱小的地位，需要提供更多的法律保护。
从征信法规的使用范围看，大部分国家没有为信用征集活动或机构单独立法。除美国以外，几乎所有其他经济发达国家都是以个人数据保护为主要立法对象，信用征信只作为“个人数据保护法”的规范对象之一。从英国《数据保护法》到瑞典的《个人数据保护法》，再到加拿大的《个人信息和电子文档保护法》，其法规的使用范围不仅包括个人信用信息征集活动，还包括医疗、市场营销等一系列可能涉及个人信息登记的活动。国际法方面，联合国、OECD和欧洲委员会先后制定的有关公约，同样也是以广泛意义上的个人数据保护为立法对象。
由于征信系统的建立和运行必然涉及到一部分属于个人隐私范畴的内容，在现代社会日益重视对个人隐私保护的背景下，需要通过立法的方式调节隐私保护与征信活动之间的矛盾。从根本上讲，各国征信立法的基本目的就是调节这一矛盾，但各国的倾向性有很大差别。
（三） 各国法规的基本内容
每个国家涉及征信的法规内容和结构都不一致。
从世界各国有关??面的内容：（1） 立法目的。表明立法的宗旨，同时也表明所立法规的倾向性。（2） 信息征集的目的和动机。具体明确信息征集的目的和动机，保证任何信息的征集行为处在合理的动机之下。（3） 信息的采集。对信息征集范围进行明确界定，以及对敏感信息的征集条件和方法。（4）信息的保存。对所征集信息的存储进行规定，包括存储方式、安全性措施、以及有关信息的保存时间等。（5） 信息披露和使用。对信息的披露方式、使用范围和使用方式进行规定。（6） 有争议信息的纠正。对有争议的信息或错误信息纠正的程序、费用负担、纠正完成时间长度进行规定。（7） 特殊情况下个人信息的使用。对各种特殊情况下使用个人信息进行规定，比如涉及国家安全等若干方面。
总之，从世界各国的经验看，征信立法对信用征信业的发展具有十分深远的影响。在协调个人权利保护与征信行业发展的矛盾方面，立法的不同倾向必然导致国家之间征信业长期发展结果的重大差别。欧洲国家信用征信起步时间与美国大致相同，但是由于欧洲国家更为重视个人隐私的保护，对征信机构的限制较多，征信机构的运作成本较高，诸多原因最终导致欧洲国家在信用征信方面落后于美国的结果。近年来，欧洲国家已经开始意识到立法倾向对征信业发展的影响以及由此带来的许多不良后果，对一些法规着手进行修订。
三、信用立法的政策建议
（一） 维护社会信用的关键是严格执法
从微观层面上看，公民、法人之间是否守信用，是当事人之间的民事法律关系，属私法调整范畴。但是，这种不守信用超过一定限度，损害社会公众利益，危害社会经济秩序，便属于公法调整范畴。我国刑法对在经济活动中不讲信用的欺诈行为，规定了严厉的刑事责任，如，对以非法占有为目的的，诈骗银行或者其他金融机构的贷款，数额较大的，规定了贷款诈骗罪；对以非法占有为目的，在签订、履行合同过程中，骗取对方当事人财物，数额较大的，规定了合同诈骗罪；刑法还规定了生产、销售伪劣产品罪，虚报资本注册罪，变造并传播证券交易虚假信息罪，假冒注册商标罪等。签订和履行合同应当奠定诚实信用的原则，被中外学者认为“霸王”条款。德国1900年实施的《德国民法典》的著名的第242条规定：“债务人应依诚实和信用，并参照交易上的习惯，履行给付。”在韦伯《德国民法典释义》一书中，仅对诚实信用条款242条）注释就长达1000多页，德国法院在司法审判中，还据此创造出非常著名的诸如情势变更等原则，由此可见私有制信用原则的重要和深奥。
（二） 立法中应注重以利益机制确立信用制度
英国古典经济学家亚当.斯密认为，人是经济的人。在竞争激烈的现实经济社会中，人们不会天然地守信用，关键是要以法律和道德，构造一套人们必须遵守的信用秩序和制度。在这种秩序和制度下，不守信用就会受到法律的制裁，就要付出比守信用的更高成本，就要受到全社会的抵制，以至于寸步难行。相反，让守信用者感到成本低且畅通无阻。在过去的立法中，我们往往注重强调通过建立国家惩罚机制，来制裁不守信用的违法行为人，有时忽略了以利益机制确立信用秩序。
（三） 尽快建立社会信用管理体系
西方国家成功治理社会信用的主要经验之一，是尽早建立社会信用管理体系。所谓“社会信用管理体系”，是指征信??人和自然人）的信用信息，进行采集、加工、储存，形成信用数据库，以便为需要相关信息的交易对象提供信用记录档案服务的管理模式和制度。
目前，一些地方根据当地的实际，建立了当地社会信用管理体系。1999年上海便成立了上海资信公司，发布了《上海市个人信用联合征信管理办法》。深圳市政府于2001年2月发布了《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》。 据了解，在美国，任何银行、公司或业务对象在与对方进行商业往来之前，都必须要求对方提供一份资信公司做成的信用报告，一旦你有不良信用的记录，将在7年内不得在报告中抹去，这会对其贷款和生意带来极大的障碍。因此，人们视信用如生命。
总之，社会信用体系的缺失，原因何在？从法律层面看，主要是有法不依，执法不严，为什么在同样法律制度下，同样的执法环境中，其他领域法律秩序比该领域相对好些，为什么现行法律明文规定的欠债还钱，这个罗马法在2000年前已确定的原则，有时还难以执行？从经济层面看，纵观世界经济发展史，正如商业繁荣往往伴随着腐败滋生，经济转轨时期常常出现信用问题，英国莎士比亚时期的经济转轨时期也发生过信用危机。我国处于计划经济向市场经济转轨时期，由单一的利益主体转为多元化的主体，由于过去长期实行计划经济的历史原因，主体多元化的过程中，各种利益关系不可能一刀两断，由此便产生了众多的信用问题。要解决这一问题，必须逐步理清各主体之间的经济关系，并使这些关系法律化。
